의료서비스 개혁, 어떻게 할 것인가?

[경제시론] 2005-10-28 | 한국경제연구원 선임연구위원 이주선

우리나라의 의료체계가 효율적이고 국민의 만족을 높일 수 있는 제도로 발전하기 위해서는 아직도 많은 정책적 변화를 필요로 한다. 경쟁력이 낙후된 분야로 의료서비스를 거론하는 것은 전문가들만이 아니다.

그렇다면 어떻게 의료서비스의 경쟁력을 높일 수 있을까?

의료서비스의 특성과 문제점은 정보의 비대칭성과 이로 인한 소비자 무지, 의료혜택을 동등하게 보장받아야 한다는 공익성 차원의 인식, 그리고 공공부문의 개입과 이에 따른 다양한 문제점이다. 이러한 특성과 문제점을 가진 의료서비스 산업의 특성은 품질경쟁 인센티브의 존재, 시장실패와 공공성을 명분으로 한 강력한 진입규제와 이로 인한 시장에서의 의사들의 독점적 우위의 유지, 치료비용의 후불제 가격규제, 그리고 의료기관이 공공성을 명분으로 한 비영리법인이라는 점이다.

이런 우리나라 의료서비스와 그 산업적 특성과 문제점을 전제할 때 의료서비스 산업의 경쟁력강화는 결국 이러한 산업적 특성에 기인하는 문제점들을 해결하는 것이 될 것이다. 다시 말해서 우리가 시행해야 할 의료서비스 개혁은 의료서비스 공급체계와 이를 보상하는 건강보험제도에서 의료 서비스 산업의 경쟁력 향상을 위해서 반드시 개선되어야 하는 부문을 시장경제적 관점에서 합리적으로 개선하는 것이다.

현행 의료공급체계의 중요한 문제점은 영리의료법인의 불허, 의료서비스에 대한 광고금지, 공공부문의 정보생성과 제공 미흡, 의료기관 평가제도의 정보와 인센티브 관점에서의 결함, 행위별 수가제도와 이를 개선한 자원기준 행위별 수가제의 한계, 의약품 분류ㆍ의약분업에 따른 상품명 의약품 처방증가ㆍ보험약가제도 상 신약가격 결정방식의 불합리성과 실거래가 보상제도의 결함을 포함하는 의약품 규제의 불합리성, 의료기관간 네트워크의 부재로 인한 의료공급체계의 비효율성과 비용 상승 그리고 요양기관당연지정제도 등이다.

이러한 문제점을 해결하기 위해서는 영리의료법인에 대한 진입제한 완화, 의료서비스 관련 광고규제 완화, 공공부문의 의료서비스에 대한 정보제공 강화, 소비자 평가가 어려운 의료서비스 품질에 대한 정보제공을 목적으로 한 의료기관 평가기준 확립, 단기적으로 목표 의료비 제도 도입, 궁극적으로 포괄수가제와 이를 보완하는 경증 질환치료를 위한 저축계정의 도입 등이 필요하다. 또한 의약품 규제는 일반의약품과 전문의약품의 재분류 시행, 의사 처방시 일반명 의약품 처방 보편화, 일반명 의약품의 약가 인하책 강구, 신약도입시 약가결정 참고가격 기준 변경, 실거래가격 보상제도를 대신한 기준가격 보상제도 도입, 그리고 의약품 남용 등 부작용 축소를 위한 공공부문의 의약품 관련 정보제공 강화, 비용효과적인 의약품만 급여품목에 포함하는 약품목록 도입이 필요할 것이다. 이외에도 외래, 입원, 재활, 요양에 이르는 통합적 의료체계의 활성화와 각급 병?의원간 전략적 제휴 원활화를 위한 의료기관 네트워크의 설계와 요양기관당연지정제도의 점진적인 완화가 이뤄져야 한다.

건강보험제도의 당면 문제점은 지나치게 과소한 보험급여와 급여구조의 경증질환 치중에 기인한 건강보험의 위험분산 기능 부실 그리고 이로 인한 고소득층과 저소득층의 의료비 부담 형평성 문제, 비급여 서비스의 비중 과다, 민간의료보험의 역할분담 미흡 그리고 건강보험의 재정부족과 이에 대한 대책의 미비였다.

이러한 건강보험제도의 문제점들을 해결하기 위해서는 보험급여의 확대와 보험료 인상 동시 시행, 고비용-중증질환 중심의 급여구조 재편, 자영업자 등 불명료한 세원의 소득파악 강화, 비용효과적인 의료에 대한 급여는 전액 지급하되 그렇지 못하거나 상대적으로 선택적인 성격의 의료서비스는 본인부담률을 높이는 소비자 의료이용 행태 변경 유인책 마련, 민간의료보험의 건강보험 보완 역할 설정과 cream-skimming 해결을 위한 민간의료보험시장 규제, 건강보험 재정안정화를 위한 가입자, 고용자 등 지불자 참여확대가 이뤄져야 할 것으로 보인다.

이러한 개혁을 위해서는 대대적인 변화가 요구된다. 그리고 변화는 많은 어려움을 수반하고 또 합리적 모형만으로는 설명하기 어려운 정치적 과정을 거쳐야 한다. 모든 제도에는 역사성 혹은 소위 경로의존성(path dependence)이 존재하기 때문에 제도를 변화시키거나 외국의 제도를 이식하는 데는 많은 제약이 존재한다 특히 최근의 의료개혁 그리고 포괄수가제도 도입 연기 과정에서 보듯이 보건의료 부문에 있어서는 이해당사자들의 영향력이 정책의 변화와 정책결정 과정에서 매우 중요한 역할을 한다. 그러므로 앞에 제시한 정책대안들을 시행하는데 있어서도 이러한 정치적 과정에 대한 고려가 반드시 수반되어야 할 것이다.

이 글에서 제안된 영리법인 허용, 민간의료보험 역할 정립, 요양기관 강제지정제도 개선 등은 우리나라 의료체계의 근간을 변화시킬 파급효과가 대단히 큰 대안들이다. 포괄적인 개혁은 대단히 매력적이어 보이지만 많은 이해당사자들의 저항과 정부 정책 수행의 한계 등으로 인해서 점진적 변화에 비해 대개는 오히려 사회적 순편익이 적을 수 있다. 그러므로 단계적인 정책시행 등을 통해서 개혁시행 과정의 혼란과 비용을 축소하는 것도 개혁과정에서 정책당국자들이 고려해야 할 필수적인 유의사항이다.