수도권 입지규제, 새로운 접근이 필요할 때
-
[경제시론]2005-07-21 | 중앙대학교 교수 허재완
수도지역으로의 과도한 인구집중을 억제한다는 명분 하에 지난 30여년 동안 지속된 수도권 입지규제는 기대한 효과는 얻지 못한 채 많은 부작용을 양산하고 있다. 최근의 전경련 조사가 이를 잘 말해주고 있다. 조사결과에 의하면 수도권 소재 대기업 공장의 1/3이 수도권에서 추가적인 공장설립계획을 갖고 있는 것으로 조사되었다. 그러나 과도한 수도권규제로 인하여 투자계획을 제대로 집행하지 못하고 있는데 지체된 투자금액은 4조 9,453억 1,100만원에 달하며 지체되고 있는 공장규모는 45만 3,151평에 달하는 것으로 조사되었다.
수도권 규제정책이 시대적 여건에 맞지 않기 때문에 나타나는 현상이다. 수도권입지규제는 제조업을 전형적인 인구집중 유발시설로 간주하고 공장입지를 제한할 경우 당연히 고용인원 감소 및 인구감소로 이어질 것으로 기대하고 있다. 그러나 통계에 의하면 지난 10년 동안 수도권에서 공장수는 증가되었지만 종업원 고용은 오히려 약 1만명 정도 감소된 것으로 나타났다. 이는 수도권 제조업이 노동집약형에서 공장자동화를 통한 자본집약형으로 전환되었음을 의미한다. 즉 제조업의 입지가 더 이상 인구집중 유발요인이 될 수 없다는 것이다. 실제 수도권의 인구증가는 제조업이 아니라 금융?도소매업 같은 서비스업의 고용증가에 기인한다. 그럼에도 불구하고 제조업의 입지를 억제하여 수도권 인구를 잡겠다는 것은 시대에 맞지 않는 발상이다.
또한 수도권집중억제를 통한 지역균형개발이 폐쇄경제하에서는 가능한 정책목표이지만 지금과 같은 개방경제하에서는 비현실적인 방안이다. 폐쇄경제하에서는 지역개발이 제로섬게임 적인 성격을 갖기 때문에 수도권의 입지를 제한할 경우 공장설립을 워하는 기업들은 비수도권지역에 입지할 수밖에 없다. 그러나 개방경제하에서는 비수도권 대신 해외를 선택할 수 있다. 개방경제하에서 수도권 입지규제는 마이너스섬 게임이 되어 모든 지역이 손실을 보게 된다.
이러다 보니 수도권규제정책이 오히려 의도하지 않았던 부작용을 노출하고 있다. 인구집중억제라는 애초의 정책목표는 달성하지 못한 채 오히려 무등록 공장의 남발, 수도권의 평면적 확산, 계획체계의 교란 등과 같은 다양한 부작용을 유발하고 있는 것이다.
수도권의 입지적 이점이 강력히 남아있는 여건에서 수도권지역에의 공장설립을 금지하는 규제정책은 결과적으로 소규모공장들의 불법적 입지를 유발하는 부작용을 수반할 수밖에 없다. 그 결과 서울에만 11,000여 개, 인천에 1,800여 개, 경기도에 10,000여 개 등 수도권지역에 모두 2만여 개에 달하는 무등록 공장이 무질서하게 산재하고 있다. 이러한 무등록 공장은 교통체증 유발, 환경오염 가중, 외국근로자들의 불법체류 유발 등 다양한 문제점을 노정 시키고 있다.
현행 수도권규제정책은 수도권의 평면적 확산이라는 또 다른 부작용을 낳고 있다. 통계에 의하면 86-96년 기간 중 수도권지역에서의 제조업체 증가율은 같은 기간 중 전국평균치인 1.94배보다는 낮으나, 같은 기간 중 대전, 충남?북 지역은 2.5배 증가하는 등 전국이 균형발전하기보다는 경기도 인접지역에 산업이 집중되고 있다. 특히 대기업이 수도권의 공장을 이전할 경우에도 경기도 주변의 음성, 진천, 천안, 아산만 등에 집중되어 수도권이 수평확대 되고 있다. 수도권 공장이전을 촉진하여 국토균형발전을 기하려는 정책의 목표가 제대로 달성되지 못한 채 수도권의 확산이라는 공간적 부작용을 유발하고 있는 것이다.
왜 수도권 입지규제정책은 원래의 정책목표는 달성하지 못하면서 부작용만 양성하는가? 그것은 잘못된 정책수단을 채택하였기 때문이다. 생존본능 상 효율성을 추구할 수밖에 없는 기업으로서는 수도권 분산이나 국토의 균형개발 같은 사회적 가치에는 관심이 없다. 이러한 정책은 오히려 기업의 투자의욕을 감소시키거나 투자시점을 놓치게 하여 보이지 않는 사회적 비용을 유발시킨다. 잘못된 정책의 선택으로 우리사회는 매년 엄청난 비용을 우리도 모르는 사이에 치르고 있는 것이다.
그러면 수도권문제 해결을 위한 올바른 선택은 무엇인가? 그것은 기업의 분산이 아니라 정부활동의 분산이다. 균형발전 같은 사회적 가치는 민간부문이 아닌 공공부문의 책임이다. 따라서 정부활동의 이전은 정부의 가장 기본적인 소임인 형평가치의 실현을 위해 정부가 직접적으로 문제해결에 나섬으로써 민간부문의 효율성을 높이고 균형발전이라는 사회적 가치를 달성할 수 있는 일석이조의 정책수단이다. 영국이나 프랑스 등 많은 선진국들이 공공부문의 이전을 통해 대도시집중문제를 해결하고자 했던 이유도 여기에 있다.
