개발제한구역 제도, Belt 방식에서 Zone 방식으로 전환 필요
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[보도자료]2015-12-01 | 규제개혁팀 최원락 부장
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151201_개발제한구역 제도 패러다임 재정립 방안(보고서).pdf
개발제한구역 제도, Belt 방식에서 Zone 방식으로 전환 필요
- ‘개발제한구역 제도 패러다임 재정립 방안’ 보고서 -
- 44년 전 도입한 그린벨트 제도, 변화된 시대상황 반영 못해
- 도시확산 방지, 자연환경 보전이라는 정책목표 달성에 미흡
- 토지 이용 효율성 저하, 재산권 침해 등 부작용은 심각
- 정책 목표 달성과 부작용 해소 위해 근본 틀 바꿔야
현행 개발제한구역 제도의 기본 틀을 완전히 바꿔야 한다는 주장이 제기 됐다. 전경련은 ‘개발제한구역 제도 패러다임 재정립 방안’ 보고서를 통해 현행 벨트 방식 개발제한구역 제도는 정책 목표를 달성하지 못하면서 부작용만 크다고 지적하고, 변화된 시대상황을 반영하여 벨트 방식 제도를 Zone 방식으로 바꿔야 한다고 주장했다.
’71년 제도 도입 후 44년간 벨트 방식 유지
흔히 그린벨트로 불리는 개발제한구역 제도는 도시의 무질서한 확산방지와 도시민의 건전한 자연환경 확보 등을 목적으로 ’71년에 도입되어 현재에 이르고 있다. 그린벨트로 지정되면 건축물 건축 및 용도변경, 공작물 설치, 토지 형질변경 등의 행위가 원칙 금지된다. 그동안 중소도시권 전면 해제, 대도시권 부분해제, 보금자리 주택 등 국책사업을 위한 해제를 비롯한 크고 작은 변화는 있었지만, 도심 외곽을 둘러싼 벨트형 구역의 개발을 원칙적으로 금지하는 기본 틀을 유지해 왔다. 현 정부도 지난 5월 규제개혁 장관회의를 통해 그린벨트 규제완화 방안을 내놓았지만 그린벨트 내 생활 불편 해소에 초점을 맞추고 있고, 제도의 근본 틀을 바꾸는 내용은 없다.
도시확산 방지, 자연환경 보전이라는 정책 목표에 미흡
국토계획법과 개발제한구역법에서 내세우는 그린벨트의 첫 번째 정책 목표는 무질서한 도시확산 방지다. 보고서는 그린벨트가 급속한 도시화가 진행되던 도입초기에는 도시의 확산과 환경보전에 일부 효과가 있었으나, 그린벨트를 넘어서 위성도시가 발달하고 도시 자체가 팽창한 현 상황에서는 정책 목표를 달성하기 어렵다고 지적했다. 인천·부산의 경우 인접 농촌지역으로 도시가 팽창함에 따라 도시 내에 그린벨트가 존재하게 되었고, 도시의 개념도 행정구역에서 생활권으로 바뀐지 오래여서 행정구역 개념에 기초한 도시의 확산 방지 목적은 더 이상 의미가 없다는 것이다.
그린벨트의 또 다른 목적은 자연환경 보전을 통한 도시민의 건전한 생활환경 확보다. 보고서는 그린벨트가 비닐하우스 등으로 뒤덮여 있어 ‘Green 없는 Green Belt’가 되었다고 지적하고 있다. 하수시설이 없는 음식점 등이 난립한 결과 환경이 심각하게 훼손되어 자연환경 보전과 도시민의 건전한 생활환경 확보라는 목적도 달성하지 못하고 있다고 지적했다. 또한 불법으로 창고와 작업장을 건축하거나 온실로 허가받은 후 창고와 작업장으로 용도 변경하는 불법행위가 만연하고 있어 정책 집행의 실효성도 떨어진다고 지적했다.
국토이용의 효율성 저하, 재산권 침해 등 부작용 심각
보고서는 현행 일률적인 벨트 방식의 개발제한구역 제도가 정책 목적은 달성하지 못하면서 국토이용의 효율성과 도시의 발전을 저해하는 등 부작용이 크다고 지적했다. 또 중앙정부가 필요할 때마다 원칙 없이 벨트를 해제하여 대규모 국책사업을 추진함에 따라 일관성과 형평성 문제가 제기되고 있고 과도한 토지 이용 규제로 인한 재산권 침해 문제도 심각하다고 주장했다.
< 개발제한구역 제도의 문제점 >
문제점 주요내용 국토 이용의 효율성 저하 - 일률적 규제로 토지이용 효율성과 도시 경쟁력 동반 저하
- 벨트를 뛰어넘는 개발로 공간구조 왜곡, 사회비용 증가정책의 일관성, 형평성 부족 - 정부 필요에 따른 구역해제로 정책 일관성 결여
- 지역별 해제 및 존치 근거 등 정책결정 원칙 불투명재산권 침해 - 과도한 토지이용 규제로 재산권 침해 심각
Green Belt 폐지하고 Green Zone 도입해야
보고서는 현행 그린벨트의 정책 목표를 달성하면서도 국토이용의 효율성을 높이기 위해서는 그린벨트를 해제하고 토지의 특성에 따라 Zone으로 전환해야 한다고 주장했다. 현행 그린벨트의 녹지지역 중 보존이 필요한 녹지는 보전녹지 또는 자연녹지로 지정하고, 나머지는 특성에 따라 주거·상업·공업 지역으로 편입하자는 것이다. 자연환경 보전을 위해 필요한 녹지는 도시별로 바람직한 녹지비율을 정해 해결하면 된다는 입장이다.
Green Zone으로 정책 목표 달성과 부작용 해소 가능
보고서는 Green Zone이 기존 정책 목적을 보다 효율적으로 달성할 수 있다고 주장했다. 기존 정책 목적 중 도시의 무질서한 확산방지는 난개발 방지를 위한 계획개발을 통해 해소하고, 자연환경 보전과 도시민의 건전한 생활환경 확보는 도시별 녹지비율에 따라 설정된 Green Zone에 의해 달성할 수 있다는 것이다.
보고서는 Zone 방식이 기존 벨트방식의 문제점도 해소할 수 있다고 주장했다. 기존 그린벨트 내 토지가 특성별로 적합한 Zone으로 편입되므로 토지이용의 효율성이 제고되고 정책의 일관성과 형평성, 재산권 침해 논란도 해결된다는 것이다.
전경련 유환익 상무는 “도심외곽을 둘러싼 획일적 형태의 그린벨트를 폐지하고 도시별 녹지비율에 따른 Green Zone 방식으로 정책을 변화하면 정책 목적을 더 효율적으로 달성하면서도 부작용을 최소화 할 수 있다”며, “변화된 시대상황에 맞춰 개발제한구역 제도의 패러다임을 재정립해야 한다”고 말했다.
< 제도 재정립을 통한 기대효과 >
구분 내용 효율적 정책 목적 달성 - 정책 목적 중 도시의 무질서한 확산방지는 난개발 방지를 위한 도시계획과 기반시설 확충을 통해 달성
- 도시민의 건전 생활환경 확보 목적은 그린벨트보다 도시별 녹지비율에 따른 Green Zone에 의해 더 잘 달성될 수 있음도시 토지이용 효율성 제고 - Zone의 특성에 따라 개발과 보전이 효율적으로 결정되어 토지이용의 효율성 향상 정책의 일관성·형평성 제고 - 각 Zone 안에서는 허용되는 개발행위가 동일하므로 정책의 일관성과 형평성이 제고됨 재산권 보호 - 토지의 특성에 따라 토지 소유자의 개발행위가 가능해지므로 재산권 침해 해소·완화 효과
[첨부] 개발제한구역 제도 패러다임 재정립 방안(보고서)
