공공부문 개혁의 사각지대, 지방정부 준공공기관에도 혁신의 바람을
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[보도자료]2009-07-27 | 규제개혁팀 이철행 차장
-『우리나라 준공공부문의 실태분석 및 혁신방안』 보고서 -
공공부문 개혁의 사각지대에 놓여 있는 지방정부 준공공부문에 대한 정부의 강도 높은 개혁을 촉구하는 보고서가 발표됐다.
전국경제인연합회는 『우리나라 준공공부문의 실태분석 및 혁신방안』보고서(집필: 곽채기 동국대 행정학과 교수)를 통해 우리나라 준공공기관이 정관상 설립목적사업을 확장하거나 출자회사 등을 신설함에 따라 준공공부문의 규모가 지속적으로 커지고 있으며, 기관간의 기능 중복이 많다고 지적했다. 특히, 지방정부 준공공부문은 기관수, 예산, 인력 등에 대한 실태 파악도 제대로 되지 않는 등 개혁의 필요성이 매우 높다고 밝혔다.
곽 교수는 준공공기관의 서비스 품질을 높이고 국민 부담을 경감시키기 위해 준공공기관의 사업 중 민간사업자와 경쟁하고 있는 부분은 민간에 이양하고, 준공공기관간 기능 조정과 사업영역의 중복을 조정하거나 준공공기관의 설립목적에 부합하지 않은 자회사 또는 출자회사는 대폭 정비해야 한다고 주장했다.
“중앙정부 준공공부문의 예산은 정부 일반회계예산보다 커”
보고서에서 곽 교수는 우리나라 중앙정부 준공공부문의 문제점을 조목조목 거론하고, 이에 대한 개혁방안을 제시했다.
우선, ’07년말 현재 우리나라 281개(준정부기관 77개, 기타공공기관 204개) 중앙정부 준공공기관의 예산은 총 175조 4천억원으로 국내 GDP(901조 1천억원)의 19.5%, 중앙정부 일반회계예산(156조 5천억원)의 112.1%에 해당할 만큼 규모가 크다. 전체 종사자는 17만 1천명으로 국가공무원(60만 6천명)의 28.2%, 중앙정부 일반직 공무원(10만 976명)의 약 1.7배(174%)이다.
“자기이익 추구적 사업 추진이 준공공부문의 규모 증대 원인”
보고서는 사업영역을 확장하려는 준공공기관과 산하기관 수를 늘리려는 주무부처의 이해관계가 맞물려 정관의 설립목적사업을 확대하고 출자회사를 신설하는 것이 준공공부문의 규모가 커지는 계기가 되었다고 지적했다.
예를 들면, A공사는 ‘98년 해외무역관을 대폭 정비(7개)하였으나, 그 이후 수출지원기능을 강화하겠다는 목적으로 해외무역센터를 12개로 확대하였고, ‘04년 공사법을 개정하여 농식품 소비촉진과 식품산업육성지원사업을 목적사업으로 추가하는 등 사업범위를 확대하였다. ‘07년 관련법 개정으로 공사의 도매시장 수탁관리 근거를 마련해 저온유통체계 구축사업을 신규로 추진하였다.
이에 대해 곽 교수는 공기업 또는 준정부기관 자회사의 신규 사업 진출 또는 자회사 등 기관 신설의 타당성을 사전에 제3의 기관에서 점검하는 ‘제3자 사전심사제도’를 도입하여 자회사 설립에 대한 객관적 타당성을 확보해야 한다고 주장했다.
또한 준공공부문이 민간부문과 경쟁시장을 형성하고 있거나, 민간부문이 더 효율적으로 수행할 수 있는 경우에는 민영화 또는 민간위탁 등의 규제완화를 통해 시장경제를 활성화해야 한다고 주장했다. 예컨대, 검사·검증 관련 준공공기관들의 업무는 민간 검사·검증기관과 경합하는 부분이므로 가급적 민간에 이양하고, 준공공기관은 검사·검증기술 개발과 보급, 사후 통제활동에 역점을 둬야한다고 제안했다.
“중앙정부 준공공부문에 대한 국민의 준조세 부담 증가”
보고서는 준공공기관의 규모가 커짐에 따라 이들 기관운영 예산에 대한 재정지원이 늘어났고, 이는 결국 국민부담을 증가시키고 있다고 밝혔다. 중앙정부 준공공부문에 대한 ‘07년 재정지원(출자, 출연, 보조금)규모는 17조 9,611억원으로 중앙정부 일반회계예산(156조 5천억원)의 11.5%에 해당한다.
또한 중앙정부 준공공부문의 수입으로 법정부담금(‘07년 14조 3,650억원) 중 5조 6,691억원(전체 부담금의 39.5%)이 지원되었고, 사회보험료(’07년 44조 9,099억원)도 준공공부문의 운영 재원으로 사용되고 있다. 이에 따라 중앙정부 준공공부문의 재정수입을 위한 준조세 부담규모는 총 50조 5,790억원으로 ’07년 국세부담액(161조 4,591억원)의 31.3%에 해당할 정도로 늘어났다.
곽 교수는 준공공기관에 대한 국민의 준조세 부담을 줄이려면 준공공기관의 규모와 역할 확대를 통제하는 한편, 부담금의 설치 및 존속 여부와 공공기관 운영을 상호 연계시켜 주기적인 점검장치를 마련해야 한다고 강조했다.
“지방정부 준공공부문은 전체 규모 파악도 안돼”
한편, 보고서는 394개에 달하는 지방정부 준공공부문(출자·출연기관)의 문제점을 분석하고 개혁방안을 제안했다.
우선, 지방정부의 준공공부문에 대한 총괄적 관리제도가 마련되지 않아 정부차원의 공식적인 통계조차도 없다. 지방정부 준공공부문(출자·출연기관)의 가장 큰 문제는 조례에 의해 손쉽게 설립되며, 일부 기관은 아예 조례 규정도 없이 법인으로 설립되는 경우도 있다고 밝혔다.
이에 대해 곽 교수는 지방정부 준공공부문의 개혁을 추진하기 위해서는 지방정부 준공공부문의 인력과 자산규모에 대한 자료 파악과 전국적인 관리체계 구축이 선결과제라고 밝히고, 이를 위해 지방정부 출자·출연기관을 통합적으로 관리·감독할 수 있는 ‘(가칭)지방정부 준공공기관의 설립·운영에 관한 법률’의 제정을 적극 추진해야 한다고 주장했다.
“지방정부 준공공부문의 사업 중복”
보고서는 중앙정부와 지방정부가 유사한 준공공기관을 별도로 설립함에 따라 일부 지방정부 준공공부문의 경우 중앙정부 준공공부문과의 중복투자로 가동률이 떨어지는 등 여러 부작용을 낳고 있다고 지적했다. 예컨데, 지방상수도(지자체 담당)와 광역상수도(한국수자원공사 담당)의 시설설치에 관한 정책조정이 미흡하여 중복투자가 지속적으로 발생하고 있으며, 이로 인해 상수도시설의 평균가동률이 ’95년 69.5%에서 ’06년에는 50.8%로 떨어졌다.
또한, 지방자치제 시행 이후 광역지자체와 기초지자체가 경쟁적으로 준공공기관을 설립·운영하여 다수의 영역에서 유사기관이 중복되는 것도 문제라고 지적했다. 예를 들면, 경기도는 도내 균형개발을 위해 광역개발공사를 ’97년 설치하였으나, 용인시, 안산시, 남양주시 등 9개 기초지자체가 별도의 개발공사를 운영하고 있다.
이에 대해 곽 교수는 상시적인 지방정부 준공공부문의 개혁시스템 구축이 필요하며, 중앙정부와 지방정부 준공공부문간 사업영역의 조정도 시급히 추진해야 한다고 주장했다. ‘지방정부 준공공기관의 설립 타당성 평가지침과 설립절차 표준 메뉴얼’(지침)을 작성하여 중앙-지방정부 및 광역-기초자치단체간 중복투자, 민간영역 침해 여부 등 명확한 설립기준을 제시해야 하며, 광역-기초자치단체간 협의·조정을 의무화하여 중복 투자와 설립을 미연에 방지해야 한다고 밝혔다.
“지방정부 준공공부문의 비효율적인 경영”
보고서는 지방정부 준공공부문의 기능 중복과 가동률 저하 등은 비효율적인 경영성과로 연결되고 있다고 지적했다. ’07년 결산대상 지방공기업(339개)중 3년 연속 적자를 기록한 지방공기업이 91개(26.8%)이며, 이중 직영기업이 76개, 지방공사·공단이 15개이다.
게다가 지방정부가 관리권한을 갖게 됨에 따라 당해 기관의 경영진으로 전문성과 풍부한 실전경험이 부족한 인사를 임명하여 비효율적인 경영을 심화시키고 있다. 예를 들면, A재단의 경우 9명 이사진이 전직 군(郡)공무원, 교사 2명, 전·현직 군(郡)의원, 전 농협장, 군(郡) 실과장 등 비전문인력으로 구성되어 있다.
이에 대해 곽 교수는 경영효율성 제고를 위하여 우선적으로 민영화, 아웃소싱 등 자구노력을 강화하고, 수지균형 확보를 위해 요금현실화 등 수익자부담원칙을 충실히 하며, 지방공기업 경쟁력 증대를 위해 사업영역의 광역화 등을 추진해야 한다고 주장했다.
「우리나라 준공공부문의 실태분석 및 혁신방안」보도자료 관련 도표
1. 본 연구의 분석대상인 준공공부문의 범위와 구성(’08)
2. 중앙정부 준공공부문의 예산규모 및 종사자 규모
